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“一廂情愿”的實施方案不能承擔評審因素之重

來源:中國政府采購報 發布時間:2019-08-09 瀏覽次數:

 ■ 沈德能 

  在政府采購貨物和服務招標或者競爭性磋商采購項目中,采用綜合評分法進行評審時,如何選擇評審因素是編制采購文件的難點。評審因素往往作用于采購結果,影響到采購質量。實踐中,筆者經常見到一些采購人制定招標文件時將項目實施方案作為評審因素,尤其是服務類項目。那么,方案作為評審因素合規嗎?合理嗎?可行嗎? 

  方案作為評審因素待考量 

  許多人在評審因素的設置上存有誤解,認為采購人可以隨意選擇。事實上,現有政府采購法律、法規和規章對評審因素的設定有著基本的限制性規定。 

  《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第三十四條第四款規定,采用綜合評分法的,評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。 

  另外,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)(以下簡稱“87號令”)第五十五條第二款、第三款規定,評審因素的設定應當與投標人所提供貨物服務的質量相關,包括投標報價、技術或者服務水平、履約能力、售后服務等。資格條件不得作為評審因素。評審因素應當在招標文件中規定。評審因素應當細化和量化,且與相應的商務條件和采購需求對應。商務條件和采購需求指標有區間規定的,評審因素應當量化到相應區間,并設置各區間對應的不同分值。 

  分析前述規定,可以看出:評審因素應當與投標人所提供貨物服務的質量相關,無關的因素不得設定為評審因素;可以量化的指標才能設定為評審因素,不能量化的因素不宜設定為評審因素;評審因素與相應的商務條件和采購需求對應,不應超出商務條件和采購需求設定評審因素。 

  方案作為采購項目中投標人實施項目的計劃或者服務計劃,本質上是投標人對于中標后在合同履約中的想法、要求和想達到的結果,以及為此采取的措施,如,人力、物力、財力等付出。方案的內容只是投標人一廂情愿的想法體現,一般是書面形式,紙質或者電子版均可。筆者認為,方案作為評審因素不符合前述法規和規章的規定。 

  首先,方案作為評審因素不符合采購需求“完整、明確”的法定要求。《實施條例》第十五條第二款規定,除因技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求外,采購需求應當完整、明確。87號令第十一條規定,采購需求應當完整、明確,包括以下內容:采購標的的數量、采購項目交付或者實施的時間和地點;采購標的需滿足的服務標準、期限、效率等要求;采購標的的其他技術、服務等要求。 

  按照相關法律法規對采購需求的規定,投標人在方案中出現的內容正是采購人需要在采購需求中明確的,如常見的應急方案(預案)、實施方案、安裝方案、服務方案等都是必須在采購需求中加以明示的。如果采購需求中對于方案沒有完整、明確的內容要求,僅憑投標人自己主觀“想象”的方案將很難達到采購的要求。如果沒有具體的采購需求明晰應急方案、安裝方案、服務方案的內容,將可能沒有應急措施或者無法應急;安裝將無要求,或者安裝技術、人員不合法,能力、水平不足等,甚至服務達不到采購項目的要求。此時,依照投標人自己寫的方案將可能導致采購項目無法實施的后果,或是無法很好實施的后果。 

  其次,方案不能完全反映貨物或者服務的質量。方案是投標人的主觀想法,客觀形式是書面的,難以完全表現出貨物或者服務本身的質量。評審專家不易從客觀上的一紙方案來評判貨物和服務的品質,也不符合現實情況。也就是說方案內容寫得再好,其內容也不能決定貨物和服務的質量。方案只能、僅能表達作者一定范圍內的想法,不能完全代表采購標的貨物和服務的質量。只有方案中涉及的人力、物力、財力等客觀措施可以一定程度反映貨物和服務的質量,而此類客觀因素往往不是方案的主要內容,而是輔助方案實施的舉措。筆者建議,此類客觀因素可以單獨列為一個評審因素。 

  再其次,方案難以量化。由于方案內容表達的是投標人的主觀想法和措施,很難達到政府采購相關法律法規對設定評審因素需量化的要求。盡管方案中諸如人力、物力、財力等有些因素可以數量化,但它們卻不是主要指標。 

  最后,方案的橫向比較評審不合規。由于方案量化起來比較難,對方案的評審往往采用橫向比較評審。而此方式無法評判出方案的優劣。比如,當所有方案都不達標時,卻必須要“矬子里面拔將軍”,這就違背了采購的初衷,改變了結果導向的采購路線。而且,橫向比較評審并不采用量化指標,而是采用主觀估堆評審,不符合前述法規和規章的要求。主觀估堆評審給予評審專家較多的自由裁量權,可能出現道德風險,導致評審結果不佳。 

  方案作為評審因素欠缺合理性 

  為了使方案可以量化,有些采購人和采購代理機構在設定評分分值時,只要方案中有相關內容即可給分,結果往往導致所有投標人的方案都類似,都有某項要求的內容,投標人都得到滿分,失去了通過評審因素設定來區分貨物和服務質量優劣的目的,實踐意義大打折扣。 

  采購人需要怎樣的應急措施,需要如何實施、如何安裝,需要什么服務,這些都必須在采購需求中加以明示,87號令第十一條對此有明確規定。如果沒有完整、清晰、準確、具體的要求,投標人只能憑自己的想法來寫方案,這樣的方案是否符合項目的需要,則是未知的,存在較大風險。采購人和采購代理機構把應當由自己明確的采購需求轉移到投標人身上,再采取方案評審的方式區分優劣。采購人和采購代理機構把自己的工作和責任轉嫁到投標人和評標委員會,這一“偷懶”行為帶來的后果可能是項目質量的不盡人意。采購人在履約時發現中標人的方案不太完備或者不可行,但已經無能為力,無可奈何,只能抱怨中標人不履約,水平低或者把責任全部推給中標人。究其原因還是采購需求設置得不夠完整明確,未盡細化量化之責,全憑投標人自己寫的方案來承諾。 

  筆者曾經遇到一個這樣的案例,某設備采購項目要求投標人根據現場提出安裝設計方案,但采購需求沒有提及設計要求、安裝位置要求以及現場圖紙等等。在評分辦法中,把設計安裝方案作為評審因素,分為優良差三等,由評標委員會根據各投標人的方案橫向比較評分。中標人的設備運送到現場后,按照設計的方案發現需要增加工作量,需要另外租用安裝的工具,這些都超出了方案的內容。對此,中標人要求增加合同金額,否則就虧損了。采購人認為合同金額不可能增加,中標人在投標文件中承諾安裝完畢。中標人表示其設計安裝方案被評為優,嚴格按照方案實施沒有問題,但達不到采購人現場提出的要求,不增加金額將不可能完成安裝。采購人現場提出的要求并沒有在招標文件中加以體現,設計時也不知道需要這些要求,經過評標委員會認可的方案沒有這些內容。采購人稱,中標人應當是有經驗的,并且看過現場,應當有能力判斷出安裝的需要,提出合理的設計方案。于是該項目在履約過程中發生了分歧,出現了糾紛。 

  綜上,采購人應當從采購項目的實際情況出發,認真梳理和解決采購需求的問題,不應把需要在采購需求中明確的、應當響應的內容依靠投標人的主觀方案來解決。實施、應急、服務、安裝等需要投標人作出響應的要求都必須在采購需求中有完整明確的體現。把應當明確的采購需求交由投標人,再對投標人提出的方案進行評審,這種做法在現實中常常“碰壁”。因此,不宜把方案作為評審因素,切實做好采購需求的調研、論證和編制,才能更好地保證采購項目的質量。 

  小編有話說 

  方案能否作為評審因素?眾說不一。事實上,有專家認為,方案在某種程度上可以幫助采購人購買到滿意的產品或服務,因為有些項目的確難以量化,需要方案來作為輔助工具。下面兩個來自真實案例的評審細則,正是利用方案來加以評判,并取得了不錯的實踐效果。但正如上文所說,該做法也存有弊端,現實操作中還需要具體情況具體分析。 

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